วันพฤหัสบดีที่ 20 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2557

on Leave a Comment

องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ

ทำไม่กว่า ๘๐ ปีผ่านไป องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของไทยจึงไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร ? เชิญหาคำตอบ . . .


องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ : ประเด็นที่ควรทบทวน

เย็นวารี
๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๗*

ภายใต้บริบทของสังคมไทยที่มีการเปลี่ยนแปลงมากและเร็ว อย่างที่ไม่เคยมีมาก่อน เช่น การเข้าสู่ประชาคมเศรษฐกิจการเมืองและสังคมอาเซียน การเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากร กระแสการตื่นตัวทางการเมืองของประชาชน การเพิ่มจำนวนและขนาดของผู้ประกอบการภาคเอกชน เป็นต้น ระบบการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ (Public Human Resource Management - PHRM) ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน จึงควรได้รับการทบทวนเพื่อความมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ และความสอดคล้องกับบริบทที่เปลี่ยนไปของประเทศไทย

ผู้เขียนไม่มีเจตนาที่จะเสนอคำตอบ แต่จะเสนอประเด็นที่ควรทบทวน เพื่อเป็นกรอบให้องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคล และผู้ที่เกี่ยวข้องนำไปประกอบการพิจารณาต่อไป  ในมุมมองของผู้เขียนมีประเด็นที่ควรทบทวนมาก เช่น บทบาทและรูปแบบองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ระบบการกระจายอำนาจการบริหารทรัพยากรบุคคล ระบบการจ้างงาน ระบบตำแหน่งและระบบจำแนกตำแหน่ง ระบบการแต่งตั้ง ระบบค่าตอบแทน ฯลฯ  แต่ละประเด็นล้วนมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงและส่งผลกระทบซึ่งกันและกัน  การปรับปรุงระบบใดระบบหนึ่งจึงต้องคำนึงถึงระบบบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐที่ต้องการในภาพรวมทั้งระบบรวมถึงบริบทต่าง ๆ ในสังคมด้วย  อย่างไรก็ตาม เพื่อความสะดวกในการทำความเข้าใจ ผู้เขียนจึงขอเสนอทีละเรื่อง  ในที่นี้ ผู้เขียนจะเสนอเฉพาะประเด็นบทบาทและรูปแบบขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ เท่านั้น


บทบาทและรูปแบบขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ (Central PHRM Agency)


ความหมาย

๑. องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ หมายถึง หน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่เสนอแนะนโยบายการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐในภาพรวม และ/หรือกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ ตลอดจนกำกับติดตามให้การบริหารทรัพยากรบุคคลของหน่วยงานของรัฐเป็นไปตามนโยบายดังกล่าว

บทบาท

๒. บทบาทองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ อาจแบ่งได้ ๓ ลักษณะ คือ

(๑) “ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม” ทำหน้าที่คุ้มครองและพิทักษ์ระบบคุณธรรมโดยการป้องกันการใช้อำนาจโดยมิชอบของผู้บังคับบัญชา ทั้งผู้บังคับบัญชาที่เป็นข้าราชการการเมืองและผู้บังคับบัญชาที่เป็นข้าราชการประจำ ทั้งนี้เพื่อประโยชน์ทางราชการและประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก   องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลจะแสดงบทบาทนี้ได้อย่างมีประสิทธิภาพต่อเมื่อเป็นองค์กรอิสระ ไม่อยู่ใต้อาณัติของรัฐบาลและไม่อยู่ใต้แรงกดดันของข้าราชการ  องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลในบทบาทนี้มีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐบาลให้เป็นตามระบบคุณธรรม มีอำนาจเพิกถอนกฎ ระเบียบ และคำสั่งของรัฐบาลที่ขัดหรือแย้งกับหลักคุณธรรม  องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่เน้นบทบาทนี้จะจัดตั้งในรูป “คณะกรรมการ” (Commission[1]) เพื่อให้สามารถใช้ดุลพินิจอย่างเป็นอิสระจากรัฐบาลและข้าราชการ

(๒)  “ผู้จัดการฝ่ายทรัพยากรบุคคล” ทำหน้าที่ช่วยรัฐบาลในการบริหารจัดการทรัพยากรบุคคลภาครัฐ เพื่อให้รัฐบาลเข้มแข็ง มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ  บทบาทนี้ต้องการผู้จัดการฝ่ายทรัพยากรบุคคลที่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาโดยตรงของหัวหน้ารัฐบาลและใกล้ชิดกับหัวหน้ารัฐบาล  องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่เน้นบทบาทนี้จึงจัดตั้งในรูป “หน่วยงาน” ขึ้นตรงกับหัวหน้ารัฐบาล  หัวหน้าหน่วยงานมีอำนาจหน้าที่เสนอแนะนโยบายหรือเสนอกฎระเบียบหลักเกณฑ์ทางการบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐภายใต้กฎหมาย โดยไม่ต้องผ่านคณะกรรมการ (Commission) ใด ๆ นอกจากคณะรัฐมนตรี และ

(๓) “ผู้แทนเจ้าหน้าที่ของรัฐ” ทำหน้าที่แทนเจ้าหน้าที่ของรัฐในการเจรจาต่อรองเรียกร้องเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีคุณภาพชีวิตดีขึ้น องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลเป็นตัวแทนฝ่ายลูกจ้างและมีสถานะเท่าเทียมกับรัฐบาลซึ่งเป็นตัวแทนฝ่ายนายจ้าง  รูปแบบขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลในบทบาทนี้จึงจัดตั้งในรูปสหภาพ สมาคม ที่เสียงสมาชิกจะเป็นตัวกำหนดทิศทางขององค์กรและบุคคลที่จะเป็นผู้บริหารองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลความขัดแย้งกันของบทบาท

๓. ทั้งสามบทบาทมีความขัดแย้งซึ่งกันและกัน (Conflict of Roles) ตัวอย่าง เช่น ในกรณีที่รัฐบาลต้องการย้ายปลัดกระทรวงหรืออธิบดีไปดำรงตำแหน่งที่มิใช่ตำแหน่งหลัก (Inactive Post) องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่อยู่ในสถานะที่ต่างกันจะดำเนินการต่างกัน องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่อยู่ในสถานะผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม ต้องตรวจสอบและทักท้วงในกรณีที่เห็นว่าการย้ายนั้นไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่เป็นไปตามระบบคุณธรรม องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่อยู่ในสถานะผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาล ต้องหาช่องทางที่จะทำให้การย้ายเป็นไปอย่างสะดวกรวดเร็ว ส่วนองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่อยู่ในสถานะผู้แทนข้าราชการ ต้องคัดค้านและเรียกร้องไม่ให้การย้ายเกิดขึ้น  ความขัดแย้งของบทบาทยังครอบคลุมไปถึงประเด็นที่มีผลกระทบกับข้าราชการทุกคน เช่น การพิจารณาปรับบัญชีเงินเดือนข้าราชการ องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลจะพิจารณาในสถานะใดระหว่าง เพื่อประโยชน์ของรัฐโดยคำนึงถึงฐานะการเงินการคลังของประเทศและประสิทธิภาพการบริหารภาครัฐ หรือเพื่อประโยชน์ของรัฐบาลโดยคำนึงถึงจังหวะการปรับบัญชีฯ มากกว่าอัตราค่าตอบแทนที่ควรเป็น เช่น เลือกปรับบัญชีฯ ก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง หรือเพื่อประโยชน์ของข้าราชการโดยคำนึงภาวะความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิตที่ดีของข้าราชการ

การสอดรับกันของบทบาทและรูปแบบ


๔. แต่ละบทบาทต้องการรูปแบบองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่ต่างกันเพื่อให้เกิดความสอดรับกันของบทบาทกับโครงสร้างองค์กร (Alignment of Role and Organization Structure) อันจะเอื้อให้องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลทำงานได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพสูงสุด   ถ้าจะให้ความสำคัญกับการพิทักษ์ระบบคุณธรรม ก็ต้องจัดตั้งองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลในรูปแบบคณะกรรมการอิสระ (Commission)  ถ้าจะเน้นความเข้มแข็งของรัฐบาล ก็ต้องจัดตั้งองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลในรูปสำนักงานที่มีหัวหน้าสำนักงานขึ้นตรงกับหัวหน้ารัฐบาล  ถ้าจะเน้นความเป็นตัวแทนของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ต้องจัดตั้งในรูปสหภาพ หรือมีผู้แทนจากสหภาพข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ร่วมเป็นคณะผู้บริหารหรือเป็นกรรมการในคณะกรรมการด้วย

บทเรียนจากต่างประเทศ

๕. ประเทศที่ตระหนักถึง “ความขัดแย้งกันของบทบาท” และความสำคัญของ “การสอดรับกันระหว่างบทบาทและโครงสร้างองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคล” จึงมีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลหลายองค์กรและหลายรูปแบบที่ไม่ขึ้นต่อกันและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน แต่ละองค์กรเน้นบทบาทเฉพาะด้านและมีโครงสร้างองค์กรที่สอดรับกับบทบาทของตน เช่น

  • สหรัฐอเมริกา  มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (Merit Systems Protection Board) ที่เป็นอิสระจากรัฐบาล ทำหน้าที่ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม มีผู้อำนวยการสำนักงานบริหารทรัพยากรบุคคล (Office of Personnel Management) ทำหน้าที่ผู้จัดการฝ่ายบุคคลกลางของประธานาธิบดีสหรัฐฯ[2] และมีสหภาพข้ารัฐการทำหน้าที่เป็นผู้แทนเจ้าหน้าที่ของรัฐ[3]
  • สหราชอาณาจักร มีคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (Civil Service Commission) ที่เป็นอิสระจากรัฐบาลและข้าราชการ[4] ทำหน้าที่ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมในส่วนการสรรหาบุคคลเพื่อบรรจุเข้ารับราชการ[5]   นอกจากนี้ ในแต่ละส่วนราชการยังมีองค์คณะพิจารณาอุทธรณ์ (Civil Service Appeal Board ที่เป็นอิสระประกอบด้วยประธาน ๑ คน ผู้แทนส่วนราชการ ๑ คน และผู้แทนสหภาพอีก ๑ คน)[6] มีหัวหน้าข้าราชการพลเรือน (Head of Home Civil Service) ทำหน้าที่เป็นผู้จัดการฝ่ายบุคคลกลางของนายกรัฐมนตรี[7] และมีสหภาพข้าราชการ (Trade Union) ทำหน้าที่เป็นผู้แทนข้าราชการ
  • สิงคโปร์ มีคณะกรรมการข้ารัฐการ (Public Service Commission) ที่เป็นอิสระจากรัฐบาล[8] ทำหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรม  มีหัวหน้าสำนักงานข้ารัฐการ (Permanent Secretary of Public Service Division) เป็นผู้จัดการฝ่ายบุคคลของนายกรัฐมนตรี[9] และมีสหภาพข้ารัฐการ (Public Sector Unions) ทำหน้าที่เป็นผู้แทนเจ้าหน้าที่ของรัฐ[10]
  • มาเลเซีย มีคณะกรรมการข้ารัฐการ (Public Service Commission) ทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรม[11]  มีอธิบดีกรมข้ารัฐการ (Public Service Department) เป็นผู้จัดการฝ่ายบุคคลของนายกรัฐมนตรี และมีสหภาพข้ารัฐการเป็นผู้แทนเจ้าหน้าที่ของรัฐ[12]

ความสำคัญของบริบท

๖. โดยหลักการแล้ว องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลควรมีหลากหลาย คือ หลายองค์กรและหลายรูปแบบเพื่อตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน โดยแต่ละรูปแบบมีโครงสร้างองค์กรที่สอดรับกับบทบาทของตน  อย่างไรก็ตาม บริบททางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยีของแต่ละประเทศมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อบทบาทและรูปแบบขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ดังเห็นได้จาก
  • สหรัฐอเมริกา ในช่วงศตวรรษที่ ๑๙ ถึงต้นศตวรรษที่ ๒๐ ระบบอุปถัมภ์ (Patronage) เฟื่องฟู[13]  การบรรจุ แต่งตั้ง เลื่อน ย้าย โอนข้ารัฐการในระดับประเทศและมลรัฐมุ่งเพื่อการตอบแทนทางการเมือง  ระบบเล่นพรรคเล่นพวกโดยไม่คำนึงถึงความรู้ความสามารถเป็นสาเหตุหลักของการบริหารภาครัฐที่ไร้ประสิทธิภาพ (Spoiled System)  สังคมในขณะนั้นจึงตระหนักถึงคุณค่าของ “ระบบคุณธรรม” และต้องการองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่เป็นอิสระ เพื่อมาทำหน้าที่พิทักษ์ระบบคุณธรรม  คณะกรรมการข้ารัฐการพลเรือน (Civil Service Commission) จึงถือกำเนิดในปี พ.ศ. ๒๔๒๖ (ค.ศ. 1883)[14] โดยไม่มีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลในรูปแบบอื่นอีกจนกระทั่งปี พ.ศ. ๒๕๒๑ (ค.ศ. 1978)  ต่อมาหลังสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สอง (ค.ศ. 1945 หรือ พ.ศ. ๒๔๘๘) สหรัฐฯ กลายมาเป็นผู้นำของโลก ความจำเป็นต้องมีรัฐบาลที่เข้มแข็ง ประกอบกับภาคประชาสังคมพัฒนาขึ้น ระบบการเมืองเข้ารูปเข้ารอยขึ้น แต่ภาครัฐกลับไม่มีประสิทธิภาพ การสรรหาคนเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งสำคัญ ๆ ใช้เวลา ๖ – ๘ เดือน การพิจารณาอุทธรณ์ใช้เวลาเกือบ ๒ ปี[15]   สังคมตระหนักถึงความจำเป็นที่ต้องรักษาค่านิยม “ระบบคุณธรรม” ในการบริหารภาครัฐ แต่การบริหารก็ต้องมีประสิทธิผล ประสิทธิภาพ และตอบสนองความต้องการของประชาชนผ่านนักการเมือง (Political Responsiveness)  ดังนั้น รัฐบาลที่เข้มแข็ง (Executive Leadership) และระบบคุณธรรม จำเป็นต้องมีควบคู่กันไป[16]  รัฐสภาสหรัฐฯ จึงผ่านกฎหมาย Civil Service Reform Act of 1978 ยุบคณะกรรมการข้ารัฐการพลเรือน (Civil Service Commission) แล้วจัดตั้งองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลหลายรูปแบบดังที่กล่าวแล้วข้างต้น๖.๒    ญี่ปุ่น นับตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๔๙๐ (ค.ศ. 1947) จนถึงปัจจุบัน ญี่ปุ่นมี National Personnel Authorities (NPA)[17] เป็นองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลหลักที่จัดตั้งแบบคณะกรรมการอิสระ (Commission) เพียงรูปแบบเดียว ทำหน้าที่ทั้งสามบทบาท  อย่างไรก็ตาม ในกรณีที่มีความขัดแย้งในบทบาท
  • ญี่ปุ่นให้ความสำคัญกับบทบาทผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมมากกว่าผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาลหรือผู้แทนข้าราชการ ดังเห็นได้จากองค์ประกอบและคุณสมบัติของคณะกรรมการ NPA ซึ่งประกอบด้วยกรรมการประจำ ๓ คน ที่ต้องไม่เคยเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองภายในระยะเวลา ๕ ปีก่อนวันที่ได้รับการเสนอชื่อ[18] และห้ามผู้พ้นตำแหน่งกรรมการกลับมาดำรงเจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานของรัฐ (ยกเว้นการบรรจุกลับเป็นข้าราชการใน NPA) อีก ๑ ปีนับแต่วันพ้นตำแหน่งกรรมการ[19]   NPA ประสบความสำเร็จในการผลักดันให้ระบบราชการเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนจากประเทศผู้แพ้สงครามมาเป็นหนึ่งในห้าประเทศที่มีขนาดเศรษฐกิจใหญ่สุดของโลกในปี พ.ศ. ๒๕๕๓[20] ประสิทธิผลการบริหารภาครัฐ (Government Effectiveness) เป็นเปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ ๘๙[21] (ดีกว่าอีก ๘๙% ของจำนวนประเทศทั้งหมด)  และปัจจุบันได้รับการจัดอันดับให้เป็นประเทศที่มีขีดความสามารถในการแข่งขันในเวทีโลกเป็นอันดับ ๙ จาก ๑๔๘ ประเทศ[22]  การมีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลรูปแบบเดียวทำงาน ๓ บทบาทที่ขัดแย้งกันได้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพเป็นลักษณะเฉพาะของญี่ปุ่น ซึ่งอาจเป็นผลจากวัฒนธรรมการทำงานที่เน้น “กลุ่ม” มากกว่า “บุคคล” (ญี่ปุ่นไม่มีใบพรรณนาลักษณะงานของบุคคล มีแต่ของกองหรือสำนัก) การแต่งตั้งที่เน้นความอาวุโสและการยอมรับของคนในองค์กร ฯลฯ  ดังนั้น แม้ว่ากฎหมายจะให้อำนาจนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี แต่งตั้งข้าราชการทุกระดับ[23]  แต่ในทางปฏิบัติ ฝ่ายการเมืองจะแต่งตั้งบุคคลตามรายชื่อที่ได้รับการเสนอเป็นส่วนใหญ่  ญี่ปุ่นจึงไม่มีปัญหาการแทรกแซงทางการเมือง และได้รับการจัดให้เป็นประเทศที่มีการเล่นพรรคเล่นพวกน้อยเป็นอันดับ ๑๐ จาก ๑๔๘ ประเทศ[24]

ประเทศไทย

๗. นับตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๑ จนถึงปัจจุบัน ประเทศไทยใช้องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลรูปแบบเดียวทำหน้าที่ทั้ง ๓ บทบาท โดยรูปแบบองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลที่ใช้ คือ คณะกรรมการแบบ Committee ไม่ใช่ Commission เพราะประเทศไทยไม่ได้ให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคล[25]  ทั้งนี้ อาจเนื่องจากเหตุผลทางประวัติศาสตร์ ที่เรานำแนวคิดเรื่องระบบคุณธรรมจากสหราชอาณาจักรมาใช้ในยุคสมบูรณาญาสิทธิราช (ซึ่งในขณะนั้น ยังไม่มีพรรคการเมือง)  องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลในยุคนั้น “คณะกรรมการรักษาพระราชบัญญัติ” จึงเป็นแบบ Committee ที่ไม่เหมือนใครและไม่มีใครเหมือน ประกอบด้วยกรรมการโดยตำแหน่ง ๓ คน คือ เสนาบดีกระทรวงพระคลังสมบัติ เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศ เสนาบดีกระทรวงธรรมการ และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอีก ๒ คน (มหาอำมาตย์เอก พระเจ้าพี่ยาเธอ กรมพระจันทบุรีนฤนาถ เป็นนายกกรรมการ และ จอมพล สมเด็จพระเจ้าพี่ยาเธอเจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์วรพินิต เป็นกรรมการ)[26]

๘. บริบทเปลี่ยนแต่องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐไม่เปลี่ยน แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยในปี พ.ศ. ๒๔๗๕ และพรรคการเมืองเริ่มเข้มแข็งขึ้นจนสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้เองเป็นครั้งแรกในปี พ.ศ. ๒๕๓๑[27]  องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐก็ไม่เปลี่ยน ไม่มีการปรับรูปแบบจาก “คณะกรรมการที่ไม่อิสระ” (Committee) เป็น คณะกรรมการอิสระ “Commission” ให้พร้อมรับการแทรกแซงทางการเมือง หรือแม้จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ ที่มีเจตนาสร้างรัฐบาลที่เข้มแข็งหรือ “ระบอบการเมืองมีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ”[28] องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลก็ยังคงรูปแบบเดิม ไม่ได้ปรับเปลี่ยนเพื่อรองรับบทบาทผู้จัดการฝ่ายบุคคลที่เข้มแข็งของรัฐบาล  ยังคงเป็นแบบ Committee เหมือนปี พ.ศ. ๒๔๗๑ เพียงแต่เปลี่ยนประธานกรรมการจาก “เสนาบดี” เป็น “นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี” และจาก “ขุนนางผู้ใหญ่” ระดับมหาอำมาตย์เอก เป็น “ข้าราชการระดับสูง” ระดับปลัดกระทรวงหรืออธิบดีหรือบุคคลชั้นสูงในสังคม ตัวอย่างเช่น
  • คณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) ยังคงรูปแบบของคณะกรรมการแบบ Committee โดยมีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเป็นประธาน ปลัดกระทรวงการคลัง ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เลขาธิการคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เลขาธิการ ก.พ. เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง และมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิอีก ๕ – ๗ คน[29]  
  • คณะกรรมการบริหารงานบุคคลของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ก.ค.ศ.) ก็ใช้รูปแบบคณะกรรมการแบบ Committee มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการเป็นประธาน ปลัดกระทรวงศึกษาธิการเป็นรองประธาน ข้าราชการระดับปลัดกระทรวงและอธิบดีเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง ๘ คน กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ๙ คน กรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาซึ่งมาจากการเลือกตั้งอีก ๑๒ คน[30] เป็นต้น
เป็นรูปแบบองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเฉพาะที่ไม่เหมือนใคร กล่าวคือ เป็นองค์กรกลางฯ ที่ตั้งขึ้นเพื่อพิทักษ์ระบบคุณธรรม แต่กลับมีแต่ผู้แทนฝ่ายรัฐบาล (Government of the Day – นายจ้าง กรณี ก.พ.) และผู้แทนฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายลูกจ้าง (ข้าราชการผู้ได้รับเลือก กรณี ก.ค.ศ[31]) ในคณะกรรมการชุดเดียวกัน โดยไม่มีผู้แทนฝ่ายรัฐ (State) ซึ่งไม่มีส่วนได้เสียโดยตรงจากนโยบายการบริหารทรัพยากรบุคคลที่คณะกรรมการกำหนดหรือเสนอแนะเลย  รูปแบบและองค์ประกอบของคณะกรรมการข้างต้นไม่ชัดเจนว่าต้องการให้เน้นบทบาทใด

๙. ความไม่สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนไป และความไม่สอดรับกัน (non-alignment) ของบทบาทและรูปแบบ (โครงสร้าง) ทำให้องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐของไทยเป็นเสมือน "นก ๓ หัว" ที่ยากจะได้รับความไว้วางใจจากฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (รัฐบาล ข้าราชการ และสังคม) และเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้ไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควรในบทบาททั้ง ๓ ด้าน  ในฐานะผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมก็ไม่สามารถผลักดันให้การบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐเป็นไปตามระบบคุณธรรมอย่างแท้จริง ในฐานะผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาลก็ไม่สามารถสร้างระบบราชการที่อุดมไปด้วยคนเก่ง ดี และกล้า ไม่อาจทำให้ราชการเป็นอาชีพที่มีเกียรติศักดิ์ศรีเป็นที่หมายปองลำดับต้น ๆ ของผู้เพิ่งสำเร็จการศึกษาหรือผู้แสวงหางานใหม่ (Employer of Choice) และในฐานะผู้แทนข้าราชการก็ไม่สามารถยกระดับคุณภาพชีวิตของข้าราชการให้สูงขึ้น  ดังเห็นได้จากการที่ไทยได้รับการจัดให้เป็นประเทศที่ปลอดการเล่นพรรคเล่นพวกเป็นอันดับที่ ๙๓ จาก ๑๔๘ ประเทศทั่วโลก และที่ ๙ จาก ๑๐ ประเทศสมาชิกอาเซียน[32] (ดีกว่าประเทศพม่าเพียงประเทศเดียว)  การที่ประสิทธิผลการบริหารภาครัฐของไทยอยู่เปอร์เซ็นต์ไทล์ที่ ๖๑ – P61[33] (เป็นรองสิงคโปร์ P100 มาเลเซีย P80 บูรไน P75)  และการที่ขีดความสามารถในแข่งขันในเวทีโลกของไทยเป็นอันดับที่ ๓๗ จาก ๑๔๘ ประเทศทั่วโลก เป็นรองสิงคโปร์ (อันดับ ๒) มาเลเซีย (อันดับ ๒๔) เกาหลี (อันดับ ๒๕) บูรไน (อันดับ ๒๖) และเหนือกว่าอินโดนีเซีย (อันดับ ๓๘) อันดับเดียว ทั้ง ๆ ที่ในปีที่ผ่านมาอินโดนีเซียได้รับการจัดเป็นอันดับที่ ๕๐[34]

ประเด็นทบทวน

๑๐. ประเด็นที่ควรทบทวนในส่วนของบทบาทและรูปแบบขององค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐ มี ดังนี้
(๑) บริบทของประเทศไทยในปัจจุบันและอนาคตเป็นอย่างไร ?
(๒) ภายใต้บริบทปัจจุบันและที่คาดว่าจะเป็นในอนาคต องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลควรเน้นบทบาทใดบทบาทหนึ่ง หรือหลายบทบาท ?
(๓) ในกรณีหลายบทบาท ภาครัฐควรมีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลหลายองค์กรและหลายรูปแบบเพื่อตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกันหรือไม่ ?
(๔) ในกรณีที่มีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลรูปแบบเดียวทำหน้าที่หลายบทบาท หากเรื่องที่ต้องพิจารณาตัดสินใจเป็นเรื่องที่มีความขัดแย้งกันในบทบาท คือ ถ้าอยู่ในสถานะผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมจะตัดสินใจอย่างหนึ่ง ถ้าในสถานะผู้จัดการฝ่ายบุคคลของรัฐบาลจะตัดสินใจอีกอย่างหนึ่ง และถ้าในสถานะผู้แทนข้าราชการจะตัดสินใจไปอีกอย่างหนึ่ง  องค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลรูปแบบเดียวนี้ จะให้ความสำคัญกับบทบาทใด ?  และจัดโครงสร้างองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลภาครัฐรูปแบบเดียวอย่างไรจึงจะรองรับทั้งสามบทบาทและรองรับกรณีที่ต้องให้ความสำคัญกับบทบาทหนึ่งมากกว่าอีกสองบทบาท ?
(๕) ในกรณีที่มีองค์กรกลางบริหารทรัพยากรบุคคลหลายองค์กรและหลายรูปแบบ แต่ละองค์กรควรจัดโครงสร้างอย่างไรจึงจะสอดรับบทบาทของตน ?
(๖) ในระบบที่มีศาลปกครองทำหน้าที่ผู้พิทักษ์ระบบคุณธรรมอยู่แล้ว[35] ยังจำเป็นต้องมี ก.พ.ค. ทำหน้าที่นี้อีกหรือไม่ ? ถ้าจำเป็นต้องมี จะทำอย่างไรให้ ก.พ.ค. มีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ คำวินิจฉัยได้รับการยอมรับในระดับเดียวกับศาลปกครอง ? จะทำอย่างไรให้ ก.พ.ค. เป็นหน่วยงานที่คนอยากร่วมทำงานด้วย (Employer of Choice) ? และ ก.พ.ค. ควรมีฝ่ายธุรการของตนเองหรือไม่ ?
___________

เชิงอรรถ


* แก้ไขเพิ่มเติมล่าสุด ๒๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๗ ผู้เขียนขอขอบคุณผู้ให้คำแนะนำและผู้ช่วยตรวจพิสูจน์อักษรด้วย
1 Commission ในที่นี้ต่างกับ Committee ตรงที่ Commission เน้นความเป็นอิสระจากผู้แต่งตั้ง และมีกลไกคุ้มครองความเป็นอิสระในการใช้ดุลพินิจและการดำเนินงานของ Commission  องค์ประกอบของคณะกรรมการมี ๓ คน การแต่งตั้งกรรมการไม่ได้ยึดหลัก "ความเป็นกลางทางการเมือง" (Neutrality) ที่ห้ามกรรมการเป็นสมาชิกพรรคการเมืองขณะดำรงตำแหน่ง แต่ยึดหลัก “การไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด” (Impartiality) ที่ไม่ห้ามกรรมการเป็นสมาชิกพรรคการเมือง แต่ห้ามแต่งตั้งกรรมการที่เป็นสมาชิกพรรคการเมืองเดียวกันเกิน ๑ คน
2 United States Civil Service Reform Act of 1978, Section 201 – 202
3 สหภาพแรงงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐในสหรัฐฯ มีหลายแห่ง เช่น American Federation of Government Employees และ National Federation of Federal Employees
4 http://civilservicecommission.independent.gov.uk/about-us/
5 United Kingdom Constitutional Reform and Governance Act 2010, Section 2, Section 9, Section 11 - 14
6 United Kingdom Civil Service Management Code, Section 12.1.7
7 ประเทศสหราชอาณาจักรกระจายอำนาจการบริหารทรัพยากรบุคคลให้แก่ส่วนราชการ โดยแต่ละส่วนราชการจะมี Civil Service Board เป็นผู้ให้คำปรึกษาด้านการบริหารทรัพยากรบุคคลแก่หัวหน้าส่วนราชการ ดู http://www.civilservice.gov.uk/about/resources/civil-service-boards
8 Constitution of the Republic of Singapore, Part IX The Public Service
9 http://www.psd.gov.sg/content/psd/en/home.html
10 แม้ว่ามาตรา ๒๘ (๓) ของ Trade Unions Act 1941 (revised edition 2004) จะห้ามเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นสมาชิกสหภาพแรงงาน แต่มาตรา ๒๘ (๔) ก็ให้อำนาจประธานาธิบดีสิงคโปร์ในการยกเว้น ดังกรณีของสหภาพข้ารัฐการ Amalgamated Union of Public Employees และสหภาพข้ารัฐการอื่นอีกจำนวนมาก (http://www.mom.gov.sg/employment-practices/trade-unions/Pages/default.aspx)
11 Federal Constitution of Malaysia, Article 139
12 มาเลเซียมีสหภาพแรงงานระดับชาติที่มีเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นสมาชิก ๒ แห่ง คือ Malaysian Trades Union Congress และ The Congress of Unions of Employees in the Public and Civil Service
13 Donald E. Klingner and John Nalbandian, Public Personnel Management : Contexts and Strategies (Prentice-Hall Inc., 1985), 2nd Ed., p.33
14 United States Pendleton Civil Service Reform Act of 1883
15 Robert H. Elliott, Public Personnel Administration: A Values Perspective (Virginia: Reston Publishing Company 1985), p.26
16 เพิ่งอ้าง, p21-36
17 Japan National Public Service Act 1947, Chapter 2
18 เพิ่งอ้าง, มาตรา ๕
19 เพิ่งอ้าง, มาตรา ๗
20 http://en.wikipedia.org/wiki/List_of_countries_by_GDP_%28nominal%29
21 World Bank, The Worldwide Governance Indicators, 2013 Update
22 จากข้อมูลของ World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2013-2014 ประเทศญี่ปุ่นมีขีดความสามารถในการแข่งขันในเวทีโลกเป็นลำดับที่ ๙ จาก ๑๔๘ ประเทศ
23 อ้างแล้ว, Japan National Public Service Act 1947, Section 4 Appointment, Article 55
24 อ้างแล้ว, The Global Competitiveness Report 2013-2014
25 แม้ว่าพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ จะกำหนดให้มีคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) เพิ่มขึ้นอีกหนึ่งคณะ  แต่ก็ยังไม่ชัดเจนว่าจะให้ ก.พ. เน้นบทบาทใด
26 ราชกิจจานุเบกษา, พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๔๗๑, มาตรา ๕ และ สำนักงาน ก.พ., ประวัติ ก.พ. และการร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๔๗๑ (กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์อักษรสารการพิมพ์, ๒๕๐๗) , หน้า ๔๑
27 สารานุกรมสำหรับเยาวชนไทยโดยพระราชประสงค์ในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว, เล่มที่ ๓๑, เรื่องที่ ๔ พรรคการเมืองไทย : การก่อตัวและการพัฒนาของพรรคการเมืองไทย
28 ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, เจตนารมณ์รัฐธรรมนูญ (สถาบันพระปกเกล้า ๒๕๔๔), หน้า ๓๓
29 มาตรา ๖ แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๔๗๑
30 มาตรา ๗ แห่ง พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๗
31 กรรมการโดยตำแหน่งและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของ ก.พ. ไม่อาจนับได้ว่าเป็นผู้แทนฝ่ายลูกจ้างหรือผู้แทนของรัฐ
32 อ้างแล้ว, The Global Competitiveness Report 2013-2014
33 อ้างแล้ว, World Bank
34 World Economic Forum, The Global Competitiveness Report 2012-2013
35 ระบบคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม มีใช้อยู่ในประเทศที่ไม่มีศาลปกครอง เช่น สหรัฐอเมริกาและออสเตรเลีย

0 ความคิดเห็น:

แสดงความคิดเห็น